1. Pourquoi une alerte sanitaire ?
1. Pourquoi une alerte sanitaire ?
Le danger pour ma santé ? (et de mon enfant, bébé, foetus...)
Denis Zmirou , 'Pourquoi j'ai démissionné de l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale (AFSSE)' - Le Monde, 10/06/2005
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J'ai démissionné de la direction scientifique de l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale (Afsse). Mon départ résulte de désaccords profonds et anciens avec sa directrice générale, portant sur l'orientation et la gestion de l'Agence.
La fertilité de l'homme, qui se dégrade dans de nombreux pays développés, la fréquence de certains cancers, qui augmente depuis vingt ans en France, sont-elles influencées par les agents chimiques ou physiques libérés en quantité par l'homme dans ses milieux de vie ? Après les crises des années 1980-1990, qui ont mis à nu l'incurie de notre système de sécurité sanitaire, c'est pour éclairer l'action publique face à de telles questions qu'a été créée l'Afsse, la "petite dernière" des agences de sécurité sanitaire.
Fruit d'un long accouchement, elle vit depuis dans la douleur.
Pourquoi ? Le champ de la santé publique environnementale, extraordinairement complexe, nécessite la mobilisation de savoirs très variés, relevant de la chimie, la physique et la microbiologie, l'écotoxicologie et la toxicologie, l'épidémiologie et les biostatistiques, les nombreuses spécialités cliniques médicales, les sciences humaines et sociales, etc. Il faut traquer les sources (souvent conjointes) des expositions de l'homme à des agents dangereux dans les eaux, les airs, les sols, les aliments.
Pour expertiser ces milieux, la France peut s'appuyer sur de nombreux instituts scientifiques et techniques. Elle dispose d'équipes de recherche de niveau international. Mais le faible nombre, la modeste taille de ces équipes, leur morcellement disciplinaire et le retard accumulé dans la structuration de ce champ de recherche dans notre pays ont été relevés (rapport d'orientation du plan national santé-environnement en 2004).
Dans ce contexte, l'Afsse a pour mission d'organiser l'expertise, de rassembler et de structurer les connaissances, en vue d'apporter au gouvernement et aux parties prenantes une analyse impartiale sur des sujets comportant des incertitudes, afin qu'ils puissent prendre les décisions adaptées.
Pour répondre à ce défi, le législateur a forgé un concept original : celui d'une agence d'expertise "tête de réseau", n'absorbant pas les établissements et laboratoires scientifiques et techniques spécialisés œuvrant dans son domaine (comme c'est le cas avec l'Afssaps pour les médicaments ou, l'Afssa pour l'alimentation), mais à qui est confiée la charge d'intégrer et de mettre en cohérence leurs activités.
Le décret du 1er mars 2002 désignait quize établissements censés négocier avec l'Agence "la mise à la disposition de [leurs] compétences et moyens d'action" . Cette idée, solution de compromis, était et reste pertinente. Mais elle exige, pour réussir, des conditions particulières.
Ont-elles été remplies ?
Deux administrations exercent une "tutelle administrative" sur l'Afsse : la direction générale de la santé et celle des études économiques et de l'évaluation environnementale du ministère de l'écologie (jusqu'à une date récente). La loi créant l'Afsse disposait qu'un décret devait "fixer les modalités selon lesquelles l'Agence coordonne et organise les missions d'évaluation conduites par les autres organismes intervenant dans son champ de compétence" .
Ce décret n'est jamais sorti, faisant reposer sur la seule autorité et capacité de conviction de la direction de l'Afsse et sur la bonne volonté de ses interlocuteurs la mise en œuvre du principe général de "concours permanent" que les établissements publics devaient apporter à l'Agence.
La bonne volonté a souvent été réelle, mais l'irruption de l'Afsse conduisait nécessairement à des recompositions de territoires, donc à des tensions que seul un arbitrage supérieur pouvait réduire. Cela n'a pas été fait. On peut comprendre dans une certaine mesure la retenue de la direction générale de la santé, continuellement pressée par le besoin d'une réponse en urgence et donc tentée de s'appuyer sur l'acquis au détriment de l'accompagnement du changement. Cette attitude lui a été fortement reprochée dans le rapport des inspections générales (affaires sociales, environnement, agriculture et finances) de l'été 2004, pour "insuffisance de pilotage stratégique" .
Mais l'effort de l'Etat est chichement compté. Le diagnostic qu'ont porté les auteurs du rapport d'orientation du plan national santé-environnement en 2004 est sévère : la France a accumulé des retards par rapport à ses voisins européens et à l'Amérique du Nord en matière de ressources mobilisées pour comprendre, conseiller et gérer les risques liés à l'environnement.
Malgré cela, les moyens en personnels alloués à l'Afsse sont faibles. Avec une soixantaine d'agents scientifiques et administratifs, la capacité d'expertise reste très réduite au regard des standards européens. Au-delà, c'est dans la structure précaire des emplois que réside la fragilité de l'agence : seuls 38 postes (dont une moitié de scientifiques) sont à durée indéterminée, les autres sont offerts sur des durées brèves (dix mois à trois ans au maximum).
Comment une Agence dont la mission est de construire l'ingénierie du système de sécurité sanitaire environnemental peut-elle faire reposer cette responsabilité grave sur des scientifiques en emploi précaire ? Imagine-t-on les scientifiques les plus expérimentés accepter de tels postes ? Aucun emploi stable n'a été créé en 2005. En compensation, un volume appréciable de "crédits d'intervention" a été accordé pour permettre à l'Agence de mobiliser son réseau. Cela renvoie à la question des relations avec ses partenaires et les experts.
Dans ce contexte, la stratégie hésitante de la direction de l'Agence aggrave la situation. Les "orientations stratégiques", adoptées fin 2004 avec grand retard, font reposer l'activité de l'Afsse sur un trépied : ses comités d'experts spécialisés, instances scientifiques extérieures et indépendantes, son réseau d'établissements partenaires et son équipe scientifique interne. En pratique, le discours de la direction de l'Agence et la gestion au quotidien des relations avec les partenaires et experts penchent vers une vision beaucoup plus restrictive du rôle de l'Agence, "qui ne fait rien par elle-même, mais coordonne et fait faire" .
L'expérience montre qu'une telle lecture administrative des relations avec les partenaires est inadaptée. Elle met en cause la légitimité et l'utilité même de l'AFSSE. Car sa mission ne peut se limiter au rassemblement de bouts de connaissances, mais se fonde sur sa capacité à mobiliser et à donner sens et vision d'ensemble aux contributions du"réseau". Dans ces conditions, le chacun pour soi l'emporte sur la mission publique.
Une agence d'expertise vit par la qualité de ses relations avec la communauté scientifique, de la disponibilité des chercheurs pour consacrer du temps à cette activité qui n'est pas grave déficience dans notre pays valorisée par les instances académiques. Un instrument important est l'animation, par l'AFSSE, de programmes de recherche, qui ont permis de financer, depuis 2002, plus de 80 projets. Mais, au-delà des crédits de soutien, la qualité de ces relations est aussi conditionnée par la considération pour le service rendu dans l'activité d'expertise.
Alors que la faible taille de l'Agence devrait être compensée par une forte réactivité et une grande souplesse dans la gestion des groupes d'experts et de travail, elle souffre d'une hypertrophie bureaucratique qui décourage son personnel et la bonne volonté de nombreux experts. La fonction première de ces agences est pourtant de faire évoluer le système devenu obsolète de la gestion directe de l'expertise par l'administration, dans lequel des scientifiques bénévoles et surchargés assurent eux-mêmes la recherche et la synthèse des informations en réponse aux questions de l'administration.
Ce système ne peut aujourd'hui répondre au volume et à la complexité croissante des sujets à traiter ni préparer les administrations à porter les analyses et propositions françaises devant les instances européennes, où les acteurs politiques et économiques intéressés disposent d'une expertise documentée et argumentée.
Le champ de l'environnement et de la santé est, par nature, propice aux jeux d'influence pour la défense d'intérêts variés. Les sujets traités ont souvent des implications socio-économiques importantes. Tous les pays avancés ont mis en place des dispositifs concourant à l'impartialité de l'expertise. L'externalisation des instances d'expertise par rapport aux centres de décision et leur dotation en moyens appropriés sont des conditions importantes.
L'instauration de règles sur la traçabilité et la transparence des procédures d'expertise vise à permettre à toute partie intéressée de vérifier leur caractère non biaisé. Enfin, la prise en compte de l'ensemble des points de vue scientifiques sur le sujet traité dans une perspective multidisciplinaire et l'organisation du débat entre experts qualifiés ne partageant pas la même interprétation des faits, si c'est le cas, est une condition essentielle. Dans tous les cas, la direction de l'agence d'expertise doit s'interdire de s'ingérer dans la production scientifique en suggérant telle interprétation ou présentation des faits. Elle doit s'obliger à exposer le résultat de ce travail difficile dans les meilleurs délais, après pleine validation par les experts, en l'accompagnant des recommandations qu'elle juge nécessaire de formuler.
Ces principes n'ont malheureusement pas été scrupuleusement respectés par la direction de l'Afsse. En témoigne l'extrême frilosité de l'expression publique de l'Agence, peu soucieuse de s'exposer à l'interpellation extérieure.
Nous avons profondément modifié nos milieux de vie au cours du siècle écoulé. Nous payons et nos enfants paieront demain le prix de nos aveuglements. La construction d'une capacité d'expertise publique indépendante faisant autorité dans notre pays et au plan européen dans le champ de la sécurité sanitaire engage l'ensemble de l'Etat. Celui-ci n'a pas su ou voulu prendre toute la mesure de sa responsabilité.
Pourtant, le travail accompli en plus de deux ans par l'Agence est important. Le dévouement de ses agents, d'une rare compétence, est son plus précieux capital. Mais leur souffrance morale est grande. Ils sont gravement affectés par les hésitations stratégiques de sa direction et par ses erreurs managériales. Les "exils silencieux" en cours altéreront bientôt gravement sa capacité d'intervention.
Ma démission est un appel pressant pour que soient analysées les causes des imperfections sérieuses soulignées ici et pour qu'il y soit rapidement porté remède. Il serait hautement préjudiciable, alors que les missions de l'Afsse sont sur le point de s'étendre au domaine ô combien sensible et controversé des risques professionnels, que ces insuffisances compromettent l'exercice de ces missions au service de la santé de nos concitoyens.
Denis Zmirou-Navier est professeur de santé publique à la faculté de médecine de Nancy et chercheur à l'Inserm. Il a été directeur scientifique de l'AFSSE jusqu'au 19 mai.
par Denis Zmirou-Navier
Source : http://www.lemonde.fr/cgi-bin/ACHATS/acheter.cgi?offre=ARCHIVES&type_item=ART_ARCH_30J&objet_id=904500&clef=ARC-TRK-G_01
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Voir également : Colloque au Sénat sur l'expertise de l'AFSSE et les risques sanitaires de la téléphonie mobile - 14/10/2005
La fertilité de l'homme, qui se dégrade dans de nombreux pays développés, la fréquence de certains cancers, qui augmente depuis vingt ans en France, sont-elles influencées par les agents chimiques ou physiques libérés en quantité par l'homme dans ses milieux de vie ? Après les crises des années 1980-1990, qui ont mis à nu l'incurie de notre système de sécurité sanitaire, c'est pour éclairer l'action publique face à de telles questions qu'a été créée l'Afsse, la "petite dernière" des agences de sécurité sanitaire.
Fruit d'un long accouchement, elle vit depuis dans la douleur.
Pourquoi ? Le champ de la santé publique environnementale, extraordinairement complexe, nécessite la mobilisation de savoirs très variés, relevant de la chimie, la physique et la microbiologie, l'écotoxicologie et la toxicologie, l'épidémiologie et les biostatistiques, les nombreuses spécialités cliniques médicales, les sciences humaines et sociales, etc. Il faut traquer les sources (souvent conjointes) des expositions de l'homme à des agents dangereux dans les eaux, les airs, les sols, les aliments.
Pour expertiser ces milieux, la France peut s'appuyer sur de nombreux instituts scientifiques et techniques. Elle dispose d'équipes de recherche de niveau international. Mais le faible nombre, la modeste taille de ces équipes, leur morcellement disciplinaire et le retard accumulé dans la structuration de ce champ de recherche dans notre pays ont été relevés (rapport d'orientation du plan national santé-environnement en 2004).
Dans ce contexte, l'Afsse a pour mission d'organiser l'expertise, de rassembler et de structurer les connaissances, en vue d'apporter au gouvernement et aux parties prenantes une analyse impartiale sur des sujets comportant des incertitudes, afin qu'ils puissent prendre les décisions adaptées.
Pour répondre à ce défi, le législateur a forgé un concept original : celui d'une agence d'expertise "tête de réseau", n'absorbant pas les établissements et laboratoires scientifiques et techniques spécialisés œuvrant dans son domaine (comme c'est le cas avec l'Afssaps pour les médicaments ou, l'Afssa pour l'alimentation), mais à qui est confiée la charge d'intégrer et de mettre en cohérence leurs activités.
Le décret du 1er mars 2002 désignait quize établissements censés négocier avec l'Agence "la mise à la disposition de [leurs] compétences et moyens d'action" . Cette idée, solution de compromis, était et reste pertinente. Mais elle exige, pour réussir, des conditions particulières.
Ont-elles été remplies ?
Deux administrations exercent une "tutelle administrative" sur l'Afsse : la direction générale de la santé et celle des études économiques et de l'évaluation environnementale du ministère de l'écologie (jusqu'à une date récente). La loi créant l'Afsse disposait qu'un décret devait "fixer les modalités selon lesquelles l'Agence coordonne et organise les missions d'évaluation conduites par les autres organismes intervenant dans son champ de compétence" .
Ce décret n'est jamais sorti, faisant reposer sur la seule autorité et capacité de conviction de la direction de l'Afsse et sur la bonne volonté de ses interlocuteurs la mise en œuvre du principe général de "concours permanent" que les établissements publics devaient apporter à l'Agence.
La bonne volonté a souvent été réelle, mais l'irruption de l'Afsse conduisait nécessairement à des recompositions de territoires, donc à des tensions que seul un arbitrage supérieur pouvait réduire. Cela n'a pas été fait. On peut comprendre dans une certaine mesure la retenue de la direction générale de la santé, continuellement pressée par le besoin d'une réponse en urgence et donc tentée de s'appuyer sur l'acquis au détriment de l'accompagnement du changement. Cette attitude lui a été fortement reprochée dans le rapport des inspections générales (affaires sociales, environnement, agriculture et finances) de l'été 2004, pour "insuffisance de pilotage stratégique" .
Mais l'effort de l'Etat est chichement compté. Le diagnostic qu'ont porté les auteurs du rapport d'orientation du plan national santé-environnement en 2004 est sévère : la France a accumulé des retards par rapport à ses voisins européens et à l'Amérique du Nord en matière de ressources mobilisées pour comprendre, conseiller et gérer les risques liés à l'environnement.
Malgré cela, les moyens en personnels alloués à l'Afsse sont faibles. Avec une soixantaine d'agents scientifiques et administratifs, la capacité d'expertise reste très réduite au regard des standards européens. Au-delà, c'est dans la structure précaire des emplois que réside la fragilité de l'agence : seuls 38 postes (dont une moitié de scientifiques) sont à durée indéterminée, les autres sont offerts sur des durées brèves (dix mois à trois ans au maximum).
Comment une Agence dont la mission est de construire l'ingénierie du système de sécurité sanitaire environnemental peut-elle faire reposer cette responsabilité grave sur des scientifiques en emploi précaire ? Imagine-t-on les scientifiques les plus expérimentés accepter de tels postes ? Aucun emploi stable n'a été créé en 2005. En compensation, un volume appréciable de "crédits d'intervention" a été accordé pour permettre à l'Agence de mobiliser son réseau. Cela renvoie à la question des relations avec ses partenaires et les experts.
Dans ce contexte, la stratégie hésitante de la direction de l'Agence aggrave la situation. Les "orientations stratégiques", adoptées fin 2004 avec grand retard, font reposer l'activité de l'Afsse sur un trépied : ses comités d'experts spécialisés, instances scientifiques extérieures et indépendantes, son réseau d'établissements partenaires et son équipe scientifique interne. En pratique, le discours de la direction de l'Agence et la gestion au quotidien des relations avec les partenaires et experts penchent vers une vision beaucoup plus restrictive du rôle de l'Agence, "qui ne fait rien par elle-même, mais coordonne et fait faire" .
L'expérience montre qu'une telle lecture administrative des relations avec les partenaires est inadaptée. Elle met en cause la légitimité et l'utilité même de l'AFSSE. Car sa mission ne peut se limiter au rassemblement de bouts de connaissances, mais se fonde sur sa capacité à mobiliser et à donner sens et vision d'ensemble aux contributions du"réseau". Dans ces conditions, le chacun pour soi l'emporte sur la mission publique.
Une agence d'expertise vit par la qualité de ses relations avec la communauté scientifique, de la disponibilité des chercheurs pour consacrer du temps à cette activité qui n'est pas grave déficience dans notre pays valorisée par les instances académiques. Un instrument important est l'animation, par l'AFSSE, de programmes de recherche, qui ont permis de financer, depuis 2002, plus de 80 projets. Mais, au-delà des crédits de soutien, la qualité de ces relations est aussi conditionnée par la considération pour le service rendu dans l'activité d'expertise.
Alors que la faible taille de l'Agence devrait être compensée par une forte réactivité et une grande souplesse dans la gestion des groupes d'experts et de travail, elle souffre d'une hypertrophie bureaucratique qui décourage son personnel et la bonne volonté de nombreux experts. La fonction première de ces agences est pourtant de faire évoluer le système devenu obsolète de la gestion directe de l'expertise par l'administration, dans lequel des scientifiques bénévoles et surchargés assurent eux-mêmes la recherche et la synthèse des informations en réponse aux questions de l'administration.
Ce système ne peut aujourd'hui répondre au volume et à la complexité croissante des sujets à traiter ni préparer les administrations à porter les analyses et propositions françaises devant les instances européennes, où les acteurs politiques et économiques intéressés disposent d'une expertise documentée et argumentée.
Le champ de l'environnement et de la santé est, par nature, propice aux jeux d'influence pour la défense d'intérêts variés. Les sujets traités ont souvent des implications socio-économiques importantes. Tous les pays avancés ont mis en place des dispositifs concourant à l'impartialité de l'expertise. L'externalisation des instances d'expertise par rapport aux centres de décision et leur dotation en moyens appropriés sont des conditions importantes.
L'instauration de règles sur la traçabilité et la transparence des procédures d'expertise vise à permettre à toute partie intéressée de vérifier leur caractère non biaisé. Enfin, la prise en compte de l'ensemble des points de vue scientifiques sur le sujet traité dans une perspective multidisciplinaire et l'organisation du débat entre experts qualifiés ne partageant pas la même interprétation des faits, si c'est le cas, est une condition essentielle. Dans tous les cas, la direction de l'agence d'expertise doit s'interdire de s'ingérer dans la production scientifique en suggérant telle interprétation ou présentation des faits. Elle doit s'obliger à exposer le résultat de ce travail difficile dans les meilleurs délais, après pleine validation par les experts, en l'accompagnant des recommandations qu'elle juge nécessaire de formuler.
Ces principes n'ont malheureusement pas été scrupuleusement respectés par la direction de l'Afsse. En témoigne l'extrême frilosité de l'expression publique de l'Agence, peu soucieuse de s'exposer à l'interpellation extérieure.
Nous avons profondément modifié nos milieux de vie au cours du siècle écoulé. Nous payons et nos enfants paieront demain le prix de nos aveuglements. La construction d'une capacité d'expertise publique indépendante faisant autorité dans notre pays et au plan européen dans le champ de la sécurité sanitaire engage l'ensemble de l'Etat. Celui-ci n'a pas su ou voulu prendre toute la mesure de sa responsabilité.
Pourtant, le travail accompli en plus de deux ans par l'Agence est important. Le dévouement de ses agents, d'une rare compétence, est son plus précieux capital. Mais leur souffrance morale est grande. Ils sont gravement affectés par les hésitations stratégiques de sa direction et par ses erreurs managériales. Les "exils silencieux" en cours altéreront bientôt gravement sa capacité d'intervention.
Ma démission est un appel pressant pour que soient analysées les causes des imperfections sérieuses soulignées ici et pour qu'il y soit rapidement porté remède. Il serait hautement préjudiciable, alors que les missions de l'Afsse sont sur le point de s'étendre au domaine ô combien sensible et controversé des risques professionnels, que ces insuffisances compromettent l'exercice de ces missions au service de la santé de nos concitoyens.
Denis Zmirou-Navier est professeur de santé publique à la faculté de médecine de Nancy et chercheur à l'Inserm. Il a été directeur scientifique de l'AFSSE jusqu'au 19 mai.
par Denis Zmirou-Navier
Source : http://www.lemonde.fr/cgi-bin/ACHATS/acheter.cgi?offre=ARCHIVES&type_item=ART_ARCH_30J&objet_id=904500&clef=ARC-TRK-G_01
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Voir également : Colloque au Sénat sur l'expertise de l'AFSSE et les risques sanitaires de la téléphonie mobile - 14/10/2005